國內(nèi)大規(guī)模推進(jìn)PPP模式的九大制約因素
在基礎(chǔ)設(shè)施的各類實施模式中，PPP模式涉及利益主體最多，風(fēng)險分配與利益協(xié)調(diào)關(guān)系最為復(fù)雜，實施難度與不確定性也最高。國內(nèi)推行PPP項目實踐，還受到一些因素的嚴(yán)重制約。需要各方面針對這些突出問題，切實補短板，才能推進(jìn)PPP工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
1、缺乏權(quán)威規(guī)范的法規(guī)政策支持
國內(nèi)PPP領(lǐng)域，僅有一項部門規(guī)章，主要靠數(shù)量眾多的規(guī)范性文件指導(dǎo)。發(fā)改委與財政部兩部門發(fā)布的政策性文件存在很多沖突和不一致的地方，比如，對于實施機構(gòu)、社會資本資格、前期工作要求、實施機構(gòu)、入庫要求、操作程序、社會資本的選擇方式等方面。規(guī)范性文件的法律位階低、相互之間存在沖突、權(quán)威性欠缺，難以取信于社會資本及公眾。這種政策混亂局面，給地方政府實施PPP項目造成實質(zhì)性困難。另外，PPP模式的內(nèi)在要求，與現(xiàn)有預(yù)算、土地、稅收、融資、國資等法律規(guī)定，存在不銜接的問題，甚至有明顯沖突，增加了法律風(fēng)險。
2、政府的公共治理能力不足
PPP模式下，政府從直接實施項目，轉(zhuǎn)變?yōu)檎细鞣缴鐣Y源用公共治理機制和市場化方式實施項目，政府應(yīng)當(dāng)從行政命令方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葏f(xié)商的公共治理方式。這種轉(zhuǎn)變不可能在短期之類完成，甚至?xí)?jīng)常出現(xiàn)政府行為不當(dāng)甚至違約的現(xiàn)象。《2016年度政府工作報告》中指出，政府要帶頭講誠信，絕不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。反映出這種現(xiàn)象的普遍性與嚴(yán)重性，各級地方政府思維方式與行為方式的轉(zhuǎn)變前路漫漫。
3、政府的規(guī)制與監(jiān)管能力不足
PPP項目合作周期長，特許經(jīng)營期內(nèi)可能遇到的不可預(yù)期事項會很多。政府在合同管理方面會遇到幾個方面的挑戰(zhàn)：一是PPP合作協(xié)議可能經(jīng)常需要調(diào)整，政府需要參與并主導(dǎo)有關(guān)協(xié)議的再談判；二是具體項目的日常運行涉及多個政府部門，需要整合各方面的力量對項目公司及其主要股東，進(jìn)行全方位、全流程的日常規(guī)制和監(jiān)管；三是項目實施過程中，可能出現(xiàn)項目公司違約、工程事故、經(jīng)營事故、社會沖突、不可抗力等突發(fā)事件，有時還需要政府介入和接管項目公司，政府要有能力主動應(yīng)對，盡可能控制損失與影響。國內(nèi)地方政府普遍缺乏這方面的能力積累，挑戰(zhàn)性和風(fēng)險很大。
4、缺乏眾多合格的候選社會資本
PPP項目的社會資本需要具備籌集穩(wěn)定長期成本合適的巨額資金、按百年工程標(biāo)準(zhǔn)組織好項目建設(shè)、運營管理好項目資產(chǎn)實現(xiàn)最佳社會與經(jīng)濟效益的綜合能力。在推進(jìn)市場化運作比較早、程度也比較深的制水廠、污水處理廠、生活垃圾處理設(shè)施、天然氣、供熱等少數(shù)領(lǐng)域，國內(nèi)已經(jīng)有出現(xiàn)批量的合格社會資本，占據(jù)比較高的市場份額。但是，在軌道交通、高速公路、市政管網(wǎng)、海綿城市等更多領(lǐng)域，仍然缺乏批量的具備綜合能力的社會資本。近年在PPP領(lǐng)域唱主角的央企施工企業(yè)，融資能力與運營能力的培育和提升，也至少需要5年以上的時間，并且難度很大。理論上，可以通過組建聯(lián)合體來整合能力，但由于聯(lián)合體的責(zé)任與利益劃分、連帶責(zé)任的法律界定、聯(lián)合體本身的不穩(wěn)定等問題，挑戰(zhàn)也很明顯。
5、民營企業(yè)存在進(jìn)入限制
2012年以來，我國民間投資增速總體呈下滑態(tài)勢，2016年首次出現(xiàn)民間投資增速低于總體投資增速的現(xiàn)象，與總體投資增速的缺口有所增大。民營企業(yè)參與PPP項目，存在以下障礙：一是部分項目通過招標(biāo)條件設(shè)置限制民營企業(yè)參與；二是融資成本較高存在競爭劣勢；三是民營企業(yè)應(yīng)對政府履約風(fēng)險的能力較弱；四是重建設(shè)輕運營不利于民營企業(yè)發(fā)揮運營管理方面的優(yōu)勢；五是獲取項目信息較難且不及時。
6、難以實現(xiàn)基于項目現(xiàn)金流的融資模式
基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模以億、十億、百億為單位，依靠表內(nèi)融資或主體擔(dān)保，社會資本普遍無法承受。唯有通過以項目現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的項目融資，實現(xiàn)表外融資和有限追索，才有可能破融資困局，為PPP模式提供穩(wěn)定的資金支持。不過，國內(nèi)的使用者付費項目普遍收費不足，政府付費項目又面臨低層級政府“小馬拉大車”、事權(quán)與財權(quán)不匹配、歷史欠債或違約問題突出等現(xiàn)實因素的制約，難以普遍實現(xiàn)真正意義上的有限追索性質(zhì)的項目融資。前兩年依托央企主體信用的PPP融資模式，顯著抬高了央企的資產(chǎn)負(fù)債率和或有負(fù)債風(fēng)險，不可持續(xù)。最近幾年，國內(nèi)的財政管理政策與金融監(jiān)管政策特別不穩(wěn)定、特別難落實、特別多沖突，進(jìn)一步加大項目融資的難度。
7、缺乏中長期穩(wěn)定資金支持
PPP項目通常是資金密集型項目，項目投資回收期往往超過15年，特許經(jīng)營期接近30年，巨額、穩(wěn)定、低成本的資金供應(yīng)是項目穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)，具有資金積聚能力的財務(wù)投資者是PPP項目的主要出資者。國內(nèi)的金融資產(chǎn)主要集中在銀行體系，商業(yè)銀行儲蓄資金的主要資金來源是儲戶的短、中期存款，偏好期限較短的金融產(chǎn)品，難以提供巨量長期限的資金。隨著養(yǎng)老、醫(yī)療、護理保險的快速發(fā)展，保險資金與養(yǎng)老基金在PPP項目融資領(lǐng)域，將發(fā)揮越來越重要的作用，但目前資金實力有限，監(jiān)管政策也還存在一些限制。國內(nèi)適合投資PPP項目投資的長久期金融產(chǎn)品尚不發(fā)達(dá)，商業(yè)銀行與保險機構(gòu)這類主流財務(wù)投資者，尚不熟悉項目融資方式，制約了PPP模式在國內(nèi)的大范圍推廣。
8、缺乏合格的批量PPP咨詢項目負(fù)責(zé)人
牽頭咨詢機構(gòu)的項目負(fù)責(zé)人在PPP項目實施中特別重要，至少要有能力完成四個方面的工作：（1）政府的決策參謀，讓領(lǐng)導(dǎo)決策時踏實放心，堅定決策層推進(jìn)項目的信心和決心；（2）確保吸引多家符合項目需要的投資者參加競爭，形成充分、良性的競爭局面，協(xié)助政府強中選優(yōu)；（3）中介機構(gòu)的牽頭方，除承擔(dān)自身專業(yè)任務(wù)外，還要對其他專業(yè)中介機構(gòu)的專業(yè)沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，利用自身的專家顧問網(wǎng)絡(luò)彌補其他中介機構(gòu)的專業(yè)不足，承擔(dān)專業(yè)任務(wù)兜底的職能；（4）落實項目招商進(jìn)度安排，在確保工作質(zhì)量的前提下，協(xié)調(diào)眾多相關(guān)方，積極穩(wěn)妥按時間表推進(jìn)項目。這種復(fù)合高端人才的極度短缺，實質(zhì)性制約PPP項目的大規(guī)模實施。
9、對國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)借鑒不夠扎實
政府購買服務(wù)形式的PPP在英國已經(jīng)有超過20年的實踐，特許經(jīng)營形式的PPP在法國更有超過60年的實踐，還有澳大利亞、加拿大、新西蘭、新加坡、日本、臺灣，都有比較長時間的實踐。在國內(nèi)，原國家計委從1994年開始試點，2003年起原建設(shè)部推動市政公用行業(yè)市場化運作，也有超過6000個案例。認(rèn)真、全面、客觀總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗與教訓(xùn)，避免犯重復(fù)的錯誤，特別重要。不過，從各種渠道了解的信息看，這輪PPP項目操作上過于粗糙，無知無畏的特征比較突出，存在較高的潛在隱患。
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