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【點評：國家發(fā)改委第二批PPP項目典型案例之五】新疆自治區(qū)鞏留縣阿克加孜克水庫

PPP導(dǎo)向標·國家發(fā)展改革委指導(dǎo)

專家點評一：

楊洋，國家發(fā)改委、財政部PPP入庫專家。有著超過11年P(guān)PP的工作經(jīng)驗�，F(xiàn)任平安證券產(chǎn)業(yè)基金基建投資團隊執(zhí)行副總經(jīng)理，負責PPP項目的股權(quán)投資和債務(wù)融資及ABS項目，代表文章《如何實現(xiàn)PPP項目從重建設(shè)到重項目全生命周期的轉(zhuǎn)變》在國家發(fā)改委組織的PPP主題征文中獲一等獎。

點評：

項目引入專業(yè)社會資本，解決水庫建設(shè)資金。雖然是采用可行性缺口補助模式，但本項目組合了1.5萬畝特色林果業(yè)一體開發(fā)，降低了財政補助金額并使得政府出資代表能在后期運營中取得分紅收益，實現(xiàn)共贏。組合的經(jīng)營性項目與水庫項目關(guān)聯(lián)性較好，有著很好的推廣示范意義。建議準公益類項目充分挖掘PPP項目運營期間的盈利潛力或組合經(jīng)營性項目、減小對財政補貼的依賴，使政府方的投入取得較好的回報，從而進入良性循環(huán)。

此外，農(nóng)牧民通過租賃草場坡地獲得土地租賃收入并到項目公司務(wù)工取得薪酬，加快脫貧致富，有著較好的社會效益。績效考核獎懲與特許經(jīng)營期限延長或縮短掛鉤和建設(shè)期間可以獲得財政補貼都是本項目亮點。

該項目就資本金以外的資金部分不允許通過項目公司融資，而是以社會資本為主體融資，這增加了社會資本的負債，會影響社會資本參與PPP項目的積極性。

專家點評二：

熊偉，博士，同濟大學公共管理系助理教授，博士畢業(yè)于香港科技大學土木與環(huán)境工程系，曾受邀去哈佛大學經(jīng)濟系進行訪學。研究方向為政府與社會資本合作模式（PPP），城鎮(zhèn)化與城市治理，可持續(xù)發(fā)展等。已經(jīng)在本領(lǐng)域的國內(nèi)外高水平期刊發(fā)表PPP相關(guān)論文多篇。擔任國家發(fā)改委PPP專家，并致力于推廣以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP模式。

點評：

1.運作模式

該項目是典型的資源補償型PPP項目，通過捆綁特色經(jīng)濟林彌補水庫項目收益不足的缺點。由于這兩類項目有很好的相關(guān)性，通過打包可以提高效率，增加對社會資本的吸引力。資源補償型PPP可以廣泛的應(yīng)用在農(nóng)林業(yè)，礦產(chǎn)，旅游，以及區(qū)域開發(fā)等項目中。

2.創(chuàng)新評價

該項目嘗試了土地流轉(zhuǎn)在PPP項目中的應(yīng)用，一方面解決了特色經(jīng)濟林的項目用地問題，另一方面提高了土地的使用效率，由此可以提高當?shù)剞r(nóng)牧民的收入。土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地改革的重要內(nèi)容，在農(nóng)林業(yè)，旅游，特色小鎮(zhèn)等PPP項目中可以創(chuàng)造性的加以使用。

3.改進建議

由于地處新疆，項目本身又不具有很強的盈利性，為了吸引社會資本，最終采用了競爭性磋商的采購方式。此類項目由于其特殊性與實施的緊迫性，適當放寬采購過程中對競爭性的要求，是滿足PPP模式的基本原則的。但后期需要加強對該項目的審計與監(jiān)督，避免出現(xiàn)因競爭性不充分，導(dǎo)致出現(xiàn)暴利的情形。

新疆自治區(qū)鞏留縣阿克加孜克水庫

（國家發(fā)展改革委第二批PPP項目典型案例之五）

（一）項目概況

1、項目名稱

新疆自治區(qū)鞏留縣阿克加孜克水庫。

2、項目背景

新疆伊犁州鞏留縣水資源豐富，但受地形地質(zhì)條件限制開發(fā)難度大，為了有效減緩當?shù)毓┬杷�矛盾，保障鞏留縣社會經(jīng)濟健康發(fā)展，鞏留縣政府籌建阿克加孜克水庫，但鞏留縣財力有限，難以承擔阿克加孜克水庫建設(shè)及配套資金。因此鞏留縣政府決定采取水土一體開發(fā)特色林果業(yè)特許經(jīng)營的PPP模式，配置水庫下游灌區(qū)1.5萬畝土地資源開發(fā)特色林果業(yè)，取得林果產(chǎn)品收益，彌補水庫直接供水收益的不足，增強了具有顯著公益性的水庫項目對社會資本投資的吸引力。

3、項目基本情況

阿克加孜克水庫工程總庫容535萬立方米，工程等別Ⅳ等，工程規(guī)模屬�。↖）型。壩體、溢洪道、導(dǎo)流兼放空洞、灌溉放水洞等主要建筑物級別4級，次要建筑物級別5級，臨時性水工建筑物級別5級。水庫建成后年灌溉供水量1107萬立方米，年農(nóng)村人畜飲水供水量28萬立方米。

配置水庫下游阿克加孜克灌區(qū)1.5萬畝土地資源開發(fā)特色林果業(yè)，需新建高效節(jié)水配套骨干水利工程及田間水利工程。配套骨干水利工程由引水口工程、主管道工程、減壓調(diào)蓄池工程以及附屬建筑物工程組成。1.5萬畝經(jīng)濟林分年開發(fā)，每年開發(fā)0.5萬畝，三年開發(fā)完成，配套田間水利工程布設(shè)滴灌系統(tǒng)15 個。

阿克加孜克水庫總投資為21089萬元，其中阿克加孜克水庫總投資14077萬元；配套骨干水利工程總投資4870萬元；灌區(qū)1.5萬畝特色林果業(yè)開發(fā)配套田間水利工程總投資2142萬元。 

4、項目社會資本方及進展情況

2016年9月，鞏留縣政府通過競爭性磋商與3家社會資本方就項目收益率、特許經(jīng)營年限等雙方核心關(guān)切點展開充分磋商，最終與中港建設(shè)集團有限公司（以下簡稱中港集團）成交，簽訂PPP項目合同。政府方與中港集團共同出資組建項目公司——中港（鞏留）阿克加孜克水庫灌區(qū)項目管理有限公司，負責項目建設(shè)、運營和移交，通過公開招標選擇施工單位——新疆成業(yè)水利水電工程有限公司。目前工程已開工建設(shè)，預(yù)計2017年內(nèi)建設(shè)完成導(dǎo)流洞單項工程和部分大壩主體工程。

（二）項目交易結(jié)構(gòu)

1、運作模式

阿克加孜克水庫采取BOT（建設(shè)-運營-移交）模式。鞏留縣政府授權(quán)縣水利局作為阿克加孜克水庫PPP項目實施機構(gòu)，縣水利局委托縣水利管理站為政府方出資代表，與中選社會資本方中港集團共同出資新設(shè)PPP項目公司。項目公司注冊資本1000萬元，其中政府出資200萬元，占股為20%；中港集團出資800萬元，占股比例為80%。

本項目特許經(jīng)營期為17年（不含水庫建設(shè)期2年）。在項目建設(shè)期與運營期內(nèi)，項目公司負責阿克加孜克水庫及其配套骨干水利工程、配套田間水利工程和下游灌區(qū)水土一體化特色經(jīng)濟林的建設(shè)開發(fā)、運營和維護。鞏留縣政府負責租賃阿克加孜克村農(nóng)牧民1.5萬畝土地，PPP項目公司以土地流轉(zhuǎn)的方式發(fā)展特色林果業(yè)，土地租賃價款由中港集團分年支付。鞏留縣政府根據(jù)國家及地方相關(guān)標準對項目的建設(shè)、運營及維護進行考核，同時履行基于運營維護的績效付費和可行性缺口補助義務(wù)，以保障中港集團的合理收益。特許經(jīng)營期滿后，項目公司將阿克加孜克水庫、配套骨干水利工程和田間水利工程及1.5萬畝特色經(jīng)濟林移交給政府指定接收部門——鞏留縣水利管理站。

2、投融資結(jié)構(gòu)

本項目建設(shè)資金21089萬元通過政府財政撥款和社會資本出資兩部分籌措。政府方出資4000萬元（自治區(qū)預(yù)算內(nèi)資金2000萬元，中國農(nóng)發(fā)行重點建設(shè)基金2000萬元，還本付息由縣財政承擔）；中港集團出資17089萬元，其中資本金不得小于30%，其余銀行貸款不大于70%。項目公司協(xié)助中港集團申請銀行貸款，由中港集團提供擔保物，還本付息由中港集團自行承擔。

3、回報機制

阿克加孜克水庫項目采用“可行性缺口補助”的回報機制，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)的收入來源主要為特色林果業(yè)收入以及政府向項目公司支付的可行性缺口財政補助收入。通過競爭性磋商確定社會資本回報率為6%，當中港集團收益率小于6%，政府不分紅；收益率大于6%，超出部分收益按雙方最終股權(quán)比例分紅。

4、風險分配

為使本項目最大程度地降低風險成本，采用由最佳承擔者承擔風險的原則。本項目進行風險分配時綜合考慮風險發(fā)生概率、損失程度、風險自留成本等要素，當社會資本承擔的風險成本高于項目收益時，政府將選擇提高補償或自留風險。阿克加孜克水庫PPP項目實施方案風險規(guī)避體現(xiàn)在如下幾點：一是項目建設(shè)資金融資擔保的約定，確保了社會資本方出資義務(wù)，有效防止債務(wù)向政府方轉(zhuǎn)移風險；二是政府承諾可行性缺口補助納入年度政府財政預(yù)算，切實保障社會資本方利益；三是鎖定運營期間成本變化。本項目并未設(shè)置運營成本調(diào)整機制，特許經(jīng)營期內(nèi)，無論當年實際運營成本情況，運營成本項均以投標的運營成本計；四是政府方組織開展水庫下游灌區(qū)阿克加孜克村農(nóng)牧民1.5萬畝土地流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂工作，充分尊重農(nóng)牧民意愿，土地流轉(zhuǎn)費用由中港集團承擔，雙方各負其責，確保社會平穩(wěn)安定。

5、合同體系

為保障鞏留縣政府與中港集團在阿克加孜克水庫PPP項目合作中的權(quán)利與義務(wù)，雙方簽署了一系列合同，具體合同結(jié)構(gòu)如下圖所示：

6、主要權(quán)利義務(wù)

（1）鞏留縣政府的主要權(quán)利：依法授予本項目相關(guān)權(quán)利；對項目公司的投資建設(shè)運營移交全過程實施監(jiān)管，包括項目融資及資金到位和使用、項目建設(shè)進度和質(zhì)量、運營維護、安全防范措施等；要求項目公司進行項目交付和缺陷責任期內(nèi)的維護；要求項目公司依法接受審計；除發(fā)展特色經(jīng)濟林年供水量450萬m3，其余年供水量685萬m3由鞏留縣水利局無償調(diào)配。發(fā)生干旱、污染、防汛等涉及公共利益、公共安全等核心權(quán)益事項，縣水利局有權(quán)無條件對工程水資源進行應(yīng)急調(diào)配；若存在違約情況，有權(quán)根據(jù)PPP項目合同進行違約處罰和兌取履約保函；項目公司嚴重違約時，有權(quán)直接介入或提前終止合作。

鞏留縣政府的主要義務(wù)：負責落實工程征地移民以及工程建設(shè)財政專項資金等；負責組織協(xié)調(diào)項目施工所需基本配套設(shè)施等項目施工條件；負責協(xié)調(diào)社會資本、項目公司與各相關(guān)政府部門之間的聯(lián)絡(luò)關(guān)系，協(xié)助項目公司進行項目未完成的審批和取得融資及建設(shè)所需證明文件等；負責組織協(xié)調(diào)水庫下游灌區(qū)阿克加孜克村農(nóng)牧民1.5萬畝土地流轉(zhuǎn)協(xié)議簽訂工作；審核項目公司財政補助資金申請，履行PPP合同約定的資金支付義務(wù)；在項目合作期限屆滿或協(xié)議提前終止時，負責評估并接受項目設(shè)施，并按PPP合同約定向項目公司支付相應(yīng)款項（如有）。

（2）中港集團的主要權(quán)利：依據(jù)項目合同通過履行相關(guān)程序獲得項目資產(chǎn)所有權(quán)和特許經(jīng)營權(quán)；按照PPP合同約定的方式回收投資成本和取得投資回報；按照《中華人民共和國公司法》，相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定及PPP合同約定自主開展涉及本項目投資、融資、建設(shè)、運營維護和移交等方面的經(jīng)營活動。

中港集團的主要義務(wù)：建立健全質(zhì)量和安全保證體系，落實質(zhì)量和安全生產(chǎn)責任制，確保項目質(zhì)量、財產(chǎn)和人員安全；保證建設(shè)出資足額到位，及時實施竣工驗收、決算等工作，承擔項目建設(shè)管理不善導(dǎo)致的投資超概；負責委派具有投融資和相應(yīng)運營維護能力和經(jīng)驗的管理、技術(shù)、財務(wù)等專業(yè)人員進行項目的實施，承擔相應(yīng)的費用、責任和風險，購買相關(guān)保險；保證水質(zhì)安全，按PPP合同約定服從政府方對工程水資源的調(diào)配；接受和配合政府部門依法對本項目的監(jiān)管；特許經(jīng)營期滿將本項目資產(chǎn)無償移交給政府。

7、監(jiān)管機制

阿克加孜克水庫項目構(gòu)建了政府各職能部門與社會公眾、項目用戶及其他利益相關(guān)方共同參與的多層次全方位監(jiān)管體系，如下圖所示：

（三）借鑒價值

1、綠色共贏

鞏留縣政府通過授予項目特許經(jīng)營權(quán)并配置灌區(qū)土地資源，水土一體開發(fā)特色林果業(yè)建立投資、補貼與收益的協(xié)同機制，達到經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益并舉的效果：一是引入社會資本，解決阿克加孜克水庫建設(shè)配套資金，加快工程建設(shè)實施，為社會提供更好的水資源利用服務(wù)，水庫建成后由有能力和經(jīng)驗的社會資本負責運營管理，實現(xiàn)運營管理專業(yè)化和市場化，降低政府財政壓力，減輕政府運營負擔；二是通過采取配置灌區(qū)土地資源促進當?shù)靥厣�林果業(yè)發(fā)展，滿足社會投資人投資成本回收和回報；三是阿克加孜克水庫下游灌區(qū)所在的阿克加孜克村屬于自治區(qū)級貧困村，多年來生產(chǎn)方式落后，居民生活水平一直比較低，2012年被納入扶貧開發(fā)整村推進，灌區(qū)迫切需要改變生產(chǎn)方式。本項目水土一體化開發(fā)特色林果業(yè)租賃阿克加孜克村農(nóng)牧民草場坡地，農(nóng)牧民獲得土地租賃費；特色林果業(yè)開發(fā)需大量勞力，農(nóng)牧民可以到項目公司務(wù)工取得薪酬，加快農(nóng)牧民脫貧致富，項目建成后灌區(qū)574戶、農(nóng)牧民2037人受益，飲水安全得以保障，符合當前中央扶貧攻堅、精準扶貧的戰(zhàn)略方針；四是項目建設(shè)使灌區(qū)充分灌溉，補充地下水，涵養(yǎng)恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境，防止水土流失，實現(xiàn)資源集約高效可持續(xù)利用。綜上所述阿克加孜克水庫PPP項目緩解了政府財政壓力，保障了社會資本的合理收益，增加了農(nóng)牧民收入，提升了項目區(qū)環(huán)境，是惠及政府、社會資本和全社會，符合當前“綠色發(fā)展”理念的多贏合作模式。

2、多樣化投資回報機制

阿克加孜克水庫項目具有健全的收益保障體系和較為完善的投資回報機制，主要包括水土一體開發(fā)、可行性缺口補助和收益股權(quán)分紅三部分。一是水土一體化開發(fā)。采用水土一體化特色林果業(yè)模式，有效彌補了水庫直接供水收益的不足，增強了具有顯著公益性的水庫項目對社會資本的吸引力；二是可行性缺口補助�？紤]到特色經(jīng)濟林開發(fā)建園和幼樹管護期投入大、收益低以及氣候災(zāi)害風險大等因素，政府每年給予項目公司可行性缺口補助1708萬元，補貼期限為10年，保障了社會資本方的合理收益和項目的順利推進；三是收益均衡機制。當中港集團收益率小于6%，政府不分紅；收益率大于6%，超出部分收益按雙方最終股權(quán)比例分紅。收益共享的機制既保障了社會資本的合理收益，又使得項目公司取得超額收益時政府方股東能夠按照股權(quán)比例分享收益。

3、健全的績效考核機制

阿克加孜克水庫項目建立了較為健全的量化績效考核制度。針對建設(shè)期和運營維護期兩個階段的不同特點，依據(jù)相應(yīng)的國家標準與規(guī)范分別構(gòu)建了指標詳盡、可操作性強的兩階段績效評價體系。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)不同的評價等級設(shè)置了激勵相容的獎懲機制。

（1）建設(shè)期績效評價：本項目由鞏留縣水利局和相關(guān)政府機構(gòu)主導(dǎo)項目工程的前期立項、設(shè)計以及建設(shè)期監(jiān)管工作，以期達到有效控制項目投資規(guī)模和工程質(zhì)量的目標。項目建設(shè)期績效考核指標見表2。

（2）運營維護期績效評價：運營維護期績效評價包括社會資本自評、實施機構(gòu)測評和用戶公眾評價三個部分，多主體多層次以及公眾參與的評價機制不僅保障了項目運營維護和服務(wù)質(zhì)量，而且提高了管理效率。

（3）獎懲機制：本項目依據(jù)建設(shè)期和運營維護期的績效評價結(jié)果，給出了相應(yīng)的評定等級，在此基礎(chǔ)上制定了合理的獎懲措施。阿克加孜克水庫項目獎懲機制見表3。本項目雖然未對政府的可行性缺口補助與績效掛鉤，但是獎懲措施中設(shè)置了縮短經(jīng)營期的條款，可以達到同樣的激勵效果，并且減輕了項目實施前期的績效與資金壓力。