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【點(diǎn)評(píng)：國(guó)家發(fā)改委第二批PPP項(xiàng)目典型案例之四】安徽省蕪湖市城南過(guò)江隧道項(xiàng)目

PPP導(dǎo)向標(biāo)·國(guó)家發(fā)展改革委指導(dǎo)

專家點(diǎn)評(píng)一：

王亞玲，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)財(cái)政投融資領(lǐng)域博士（2005），青島大學(xué)政企合作研究所所長(zhǎng)，青島市稅務(wù)學(xué)會(huì)理事。筆名王雅齡，論文：“地方債形成中的信號(hào)博弈”經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)2015；“深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)和步驟”光明日?qǐng)?bào)2013；“地方政府融資與土地資本化: 基于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣的分析”財(cái)政研究2010。

點(diǎn)評(píng)：

項(xiàng)目看點(diǎn)：蕪湖隧道位于市區(qū)南部長(zhǎng)江急轉(zhuǎn)彎頂角，外側(cè)是文教中心弋江區(qū)，左岸是曾經(jīng)的無(wú)為二壩鎮(zhèn)。建設(shè)中的隧道遁地穿行，不碰長(zhǎng)江大堤，不改地表地貌。歷來(lái)蕪湖市依長(zhǎng)江東岸繁榮發(fā)展，無(wú)為縣在長(zhǎng)江天塹的左岸靜候機(jī)緣。終于合肥和南京的輻射效應(yīng)在蕪湖匯聚。2000年，蕪湖長(zhǎng)江大橋貫通；2015年，江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)20平方公里初具規(guī)模，蕪湖隧道招標(biāo)，中標(biāo)人是善用大盾構(gòu)的老鐵道兵中國(guó)鐵建。

模式亮點(diǎn)：蕪湖隧道是堪為典范的PPP/BOT/特許經(jīng)營(yíng)案例，其方案合規(guī)、結(jié)構(gòu)合意、分擔(dān)合理，關(guān)鍵處預(yù)留了空間、畫出了底線。政府承擔(dān)征地拆遷成本和法定利息調(diào)整；企業(yè)承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。政府出資1.25%對(duì)沖了或有負(fù)債，用補(bǔ)貼機(jī)制封住了行車收費(fèi)上限。內(nèi)源性地方財(cái)政收入最近三年的增長(zhǎng)可以證明其合理性。企業(yè)擴(kuò)展了市場(chǎng)，延長(zhǎng)了產(chǎn)品線。點(diǎn)評(píng)人建議利用月票年票折讓豐富定價(jià)結(jié)構(gòu)，細(xì)分橋隧用戶市場(chǎng)。何妨留一道淺門檻，維持兩岸錯(cuò)位發(fā)展。

專家點(diǎn)評(píng)二：

丁玉芳，南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司副總經(jīng)理、南京通匯融資租賃公司評(píng)審委員會(huì)委員，1996年畢業(yè)于中南財(cái)經(jīng)大學(xué)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師，專業(yè)領(lǐng)域?yàn)橥顿Y經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)與金融，擁有近十八年咨詢工作經(jīng)驗(yàn)，擅長(zhǎng)政府與企業(yè)投融資咨詢、企業(yè)改制與重組、集團(tuán)戰(zhàn)略與管控咨詢。

點(diǎn)評(píng)：雖然交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化在我國(guó)早有實(shí)踐，但本項(xiàng)目在以下方面仍然可圈可點(diǎn)：一是項(xiàng)目的組織運(yùn)作，務(wù)實(shí)的方案吸引了四家央企與地方龍頭國(guó)企的參與，著實(shí)體現(xiàn)了強(qiáng)者的角逐，最終通過(guò)激烈的有效競(jìng)爭(zhēng)，遴選出適格社會(huì)資本，內(nèi)容和程序都符合此輪PPP推廣的精神實(shí)質(zhì)；二是合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，社會(huì)資本承擔(dān)建設(shè)質(zhì)量、安全、維護(hù)與運(yùn)營(yíng)成本、競(jìng)爭(zhēng)性通道建設(shè)等風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)征拆、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目審批等風(fēng)險(xiǎn)，分配框架較為合理；三是采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)設(shè)置，引導(dǎo)社會(huì)資本在現(xiàn)階段競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)和特許期風(fēng)險(xiǎn)（及收益）控制方面做出審慎抉擇，有效降低了商務(wù)報(bào)價(jià)，達(dá)到了競(jìng)爭(zhēng)的目的；四是回購(gòu)的安排，本項(xiàng)目是城市道路的一部分，其在區(qū)域交通規(guī)劃中的定位、競(jìng)爭(zhēng)性通道的增加、區(qū)域交通收費(fèi)政策等，在PPP合作期內(nèi)都有發(fā)生變化的可能性，從而會(huì)引發(fā) “PPP婚姻”的提前終止，本項(xiàng)目合同鎖定了因各種原因終止的交易價(jià)格預(yù)期，大大降低了未來(lái)發(fā)生提前終止情形時(shí)的談判難度。

點(diǎn)評(píng)人建議政企雙方盡早就本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)規(guī)范和考核細(xì)則達(dá)成一致，因?yàn)樯鐣?huì)資本在運(yùn)營(yíng)方面的經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)比不上其在建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，過(guò)江隧道項(xiàng)目的運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)、尤其是安全要求極高，經(jīng)營(yíng)成本風(fēng)險(xiǎn)雖然約定由社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）承擔(dān)，但控制不好亦容易引發(fā)分歧。

安徽省蕪湖市城南過(guò)江隧道項(xiàng)目

（國(guó)家發(fā)展改革委第二批PPP項(xiàng)目典型案例之四）

（一）項(xiàng)目概況

1.項(xiàng)目基本情況

蕪湖城南過(guò)江隧道作為長(zhǎng)江干線過(guò)江通道規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，納入《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014—2020年）》，連通蕪湖市主城區(qū)與江北新城產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，對(duì)解決城市交通問(wèn)題，整合城市資源，起著關(guān)鍵作用，對(duì)貫徹國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略和安徽省委、省政府“皖江城市跨江發(fā)展”戰(zhàn)略，具有重要意義。

本隧道項(xiàng)目位于蕪湖市長(zhǎng)江皖江段“大拐彎”處，西起江北新城（蕪湖市鳩江區(qū)二壩鎮(zhèn)）緯一路（濱江大道南），東至江南主城的大工山路，距離下游的長(zhǎng)江大橋約9公里。項(xiàng)目全長(zhǎng)5.81公里，隧道長(zhǎng)度5.00公里（直徑14.5米，盾構(gòu)段長(zhǎng)3.89公里），接線道路長(zhǎng)0.81公里，雙向6車道城市快速路，設(shè)計(jì)車速為80公里/小時(shí)�？偣て诩s54個(gè)月�？偼顿Y估算45.64億元，項(xiàng)目資本金占總投資25%，由項(xiàng)目投資人出資，其余資金采取銀行貸款等外部融資方式籌集。

2.項(xiàng)目建設(shè)背景與進(jìn)展

（1）項(xiàng)目建設(shè)背景  

蕪湖作為安徽省第二大地級(jí)市，轄區(qū)面積近六千平方公里，其中市區(qū)建成面積165平方公里，轄區(qū)人口約四百萬(wàn)。蕪湖地區(qū)西連合肥，東近蘇杭，北眺馬鞍山可望南京，南面宣城向著黃山，發(fā)源于黃山的青弋江和發(fā)源于天目山的水陽(yáng)江穿城而過(guò)，與特意彎過(guò)來(lái)的長(zhǎng)江在此匯合，半城江水半城山，“云開(kāi)看樹(shù)色，江靜聽(tīng)潮聲”。蕪湖古稱鳩茲，春秋時(shí)吳、越、楚競(jìng)相爭(zhēng)奪江東名邑，三國(guó)時(shí)孫權(quán)在此抗擊曹操。明朝漿染業(yè)發(fā)達(dá)，清朝為四大米市之首。蕪湖是溯長(zhǎng)江而上深入中國(guó)腹地的最后一個(gè)深水港，1876年辟為對(duì)外通商口岸，1912年孫中山曾經(jīng)乘聯(lián)鯨號(hào)游輪巡視蕪湖。

歷史上蕪湖經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，不僅得益于身后的魚米之鄉(xiāng)，更得益于身邊的黃金水道，得天獨(dú)厚的交通運(yùn)輸便利。但是，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，也主要體現(xiàn)在交通運(yùn)輸投資不足，尤其公路、鐵路、軌道交通等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施，成為制約蕪湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。雖然有海螺和奇瑞，但制造業(yè)總體規(guī)模仍然較小。作為本省的副中心，經(jīng)濟(jì)總量不及合肥的一半；作為鄰省的外圍邊沿，勉強(qiáng)屬于南京經(jīng)濟(jì)圈。

蕪湖沒(méi)有中字頭國(guó)企，魚米之鄉(xiāng)不可能成為新中國(guó)重化工業(yè)基地。改革開(kāi)放始于東南沿海，蕪湖作為內(nèi)河港沒(méi)趕上早班車。江南蕪湖行政上隸屬江北合肥為省會(huì)的中部省份，財(cái)政不僅得不到接濟(jì)而且成為稅收汲取地。經(jīng)濟(jì)地理歷史與南京和蘇杭太近，人力資本和民間資本形成了向外向東不斷轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。

隨著合肥、南京的輻射力逐漸增強(qiáng)，漣漪效應(yīng)使得處于中間的蕪湖終于“左右逢源”。2008年，胡錦濤視察蕪湖。2010年，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，規(guī)劃面積200平方公里。省市共建、以市為主。蕪湖將跨越長(zhǎng)江向江左發(fā)展，在長(zhǎng)江臂彎里再造一個(gè)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的新蕪湖。至2015年底，完成固定資產(chǎn)投資373億元。區(qū)內(nèi)北部20平方公里已初具規(guī)模，通過(guò)長(zhǎng)江一橋和長(zhǎng)江三橋與江東主城區(qū)聯(lián)通，人口34萬(wàn)。2015年底，蕪湖開(kāi)通高鐵。2016年，習(xí)近平視察安徽，鼓勵(lì)中部崛起要勇創(chuàng)新路，其時(shí)已至其勢(shì)已成。

圖1 安徽省江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)總體規(guī)劃

（2）項(xiàng)目進(jìn)展

1）項(xiàng)目前期工作進(jìn)展：截至2017年6月，安徽省發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于蕪湖城南過(guò)江隧道項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》（皖發(fā)改投資〔2017〕121號(hào)）已經(jīng)公告，隧道項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估、隧道初步設(shè)計(jì)和施工場(chǎng)地前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)展開(kāi)，過(guò)江隧道規(guī)劃圖、效果圖等均已公告。

2）PPP相關(guān)工作進(jìn)展：2015年5月完成社會(huì)資本的公開(kāi)招標(biāo)，2016年3月完成PPP相關(guān)協(xié)議的簽署，目前處于項(xiàng)目執(zhí)行階段（施工建設(shè)期）。

本項(xiàng)目從委托咨詢到簽署特許經(jīng)營(yíng)合同等實(shí)施過(guò)程比較順利，大致可分為兩個(gè)階段：第一階段2014年11月至2015年4月為PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制和咨詢階段；第二階段2015年5月至2016年3月為社會(huì)方投資人公開(kāi)招標(biāo)、協(xié)議談判和合同簽署階段。

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制和咨詢階段：2014年11月，報(bào)經(jīng)蕪湖市政府同意，蕪湖市發(fā)改委正式委托中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司（以下簡(jiǎn)稱“中咨公司”）承擔(dān)蕪湖城南過(guò)江隧道項(xiàng)目相關(guān)咨詢工作。1982年成立的中咨公司是國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的中央企業(yè)，是國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的綜合性工程咨詢機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域較寬，具有甲級(jí)工程咨詢、工程招標(biāo)、工程造價(jià)等專業(yè)資質(zhì)，通過(guò)了ISO9000、ISO14000、OHSAS18000等體系認(rèn)證，在世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融組織注冊(cè)登記。蕪湖市發(fā)改委會(huì)同中咨公司依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)與政策等文件精神，完成了《蕪湖城南過(guò)江隧道政府與投資人合作方案》，結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)起草了《投資協(xié)議》和《項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，并作為招標(biāo)文件的附件，詳細(xì)約定政府與項(xiàng)目法人在項(xiàng)目投融資、前期準(zhǔn)備、建設(shè)期、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)管理、移交等各階段的權(quán)利和義務(wù)，以及各階段雙方違約責(zé)任的認(rèn)定及處理措施，爭(zhēng)議解決機(jī)制等內(nèi)容。

社會(huì)方投資人公開(kāi)招標(biāo)、協(xié)議談判和合同簽署階段：2015年5月，蕪湖市政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定了中國(guó)鐵建股份有限公司（聯(lián)合體）作為社會(huì)資本的投資人；2015年9月3日，蕪湖市政府與中國(guó)鐵建股份有限公司（聯(lián)合體）正式簽署《蕪湖城南過(guò)江隧道工程政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目投資協(xié)議》；2015年9月30日，正式成立PPP項(xiàng)目蕪湖長(zhǎng)江隧道有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“隧道公司”，為本項(xiàng)目的SPV公司）；2016年3月，受蕪湖市政府授權(quán)，蕪湖市發(fā)改委與蕪湖長(zhǎng)江隧道有限責(zé)任公司簽署《蕪湖城南過(guò)江隧道工程政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同》。

3.社會(huì)資本方概況

本項(xiàng)目的社會(huì)資本方：中國(guó)鐵建股份有限公司聯(lián)合體（中國(guó)鐵建股份有限公司及其全資子公司中國(guó)鐵建投資有限公司、中鐵十四局集團(tuán)有限公司）。中國(guó)鐵建的前身是中國(guó)人民解放軍鐵道兵，素有逢山鑿路遇水架橋鐵道兵前無(wú)困難的傳統(tǒng)。中鐵十四局建設(shè)的拱北隧道和胡麻嶺隧道，其工程之艱難技術(shù)之復(fù)雜打破多項(xiàng)世界記錄。中國(guó)鐵建在隧道工程和大盾構(gòu)相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先地位，且有武漢地鐵等多條長(zhǎng)江隧道建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

社會(huì)資本遴選方式：公開(kāi)招標(biāo)。

項(xiàng)目施工建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體：中鐵十四局集團(tuán)有限公司。

（二）運(yùn)作模式

1.運(yùn)作模式與交易結(jié)構(gòu) 

本項(xiàng)目采用BOT模式，即蕪湖市政府授權(quán)SPV公司（蕪湖長(zhǎng)江隧道有限責(zé)任公司）本項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，隧道公司具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及移交，在特許經(jīng)營(yíng)期（建設(shè)期暫定4年+25年運(yùn)營(yíng)期）內(nèi)通過(guò)車輛通行費(fèi)、非通行收入（包括沿線廣告、加油加氣等配套設(shè)施的經(jīng)營(yíng)收入）和政府補(bǔ)貼等三種方式回收投資并獲得合理投資收益。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，隧道公司將本項(xiàng)目資產(chǎn)（設(shè)施、權(quán)益、文檔等）無(wú)償移交給蕪湖市政府指定部門。

本項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)如下圖：

圖3蕪湖城南隧道PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)

2.投融資模式

蕪湖城南過(guò)江隧道工程估算43.72億元（項(xiàng)目總投資45.64億元），項(xiàng)目資本金11.41億元（占比25%），成立項(xiàng)目公司蕪湖長(zhǎng)江隧道有限責(zé)任公司。隧道公司是由中國(guó)鐵建股份有限公司、中國(guó)鐵建投資有限公司、蕪湖市建設(shè)投資有限公司（蕪湖市政府方的授權(quán)出資代表）按60%：35%：5%的比例以現(xiàn)金方式出資組建。資本金以外的部分由隧道公司通過(guò)貸款等融資渠道籌集，融資責(zé)任由社會(huì)資本方承擔(dān)。